Die WHO stärken und konstruktiv kritisieren zugleich

Mitten in der größten globalen Gesundheitskrise seit Jahrzehnten stoppen die Vereinigten Staaten (USA) alle US-Zahlungen an die in Genf ansässige Weltgesundheitsorganisation (WHO). Auf einer Pressekonferenz im Weißen Haus am 14. April 2020 sagte US-Präsident Donald Trump , die WHO habe „in ihrer grundlegenden Pflicht versagt, und sie muss zur Rechenschaft gezogen werden.“ Er sagte weiter, die Organisation habe die „Desinformation“ Chinas über das Virus gefördert, die wahrscheinlich zu einem breiteren Ausbruch des Virus geführt habe, als es sonst der Fall gewesen wäre.

Die USA steuerten 2019 mehr als 400 Millionen US-Dollar zum Budget der WHO bei, etwas 15 Prozent des Gesamthaushalts, und waren damit deren größter Geldgeber. Während mit den USA verbündete Länder wie Australien, Taiwan, Japan oder Indien den Schritt unterstützten, kritisierte der Generalsekretär der Vereinten Nationen (UN), António Guterres, die Entscheidung der US-Regierung scharf. Jetzt, mitten in der Krise, sei „nicht die Zeit“, die Ressourcen für das Gremium zu reduzieren. Erst kürzlich hatte die WHO um zusätzliche eine Milliarde US-Dollar zur Unterstützung des Kampfes gegen das Coronavirus gebeten. Guterres sagte weiter, die WHO sei „absolut kritisch“ für die Ausrottung von Covid-19. Nach Beendigung der Krise sei Zeit, die Entstehung und Verbreitung des Virus sowie Erfolge und Misserfolge in der Bekämpfung zu bewerten.

Mit seiner Kritik an der WHO und dem chinesischen Einfluss auf die WHO in der derzeitigen Krise, aber auch dem Agieren Chinas steht Trump nicht alleine da. Recherchen des kanadischen CitizenLab zeigen, dass chinesische soziale Medien bereits in den frühen Stadien der Epidemie damit begonnen haben, Inhalte im Zusammenhang mit der Krankheit zu zensieren. Hinweise auf die Gefährlichkeit des Coronavirus wurden ignoriert und vertuscht, Hinweisgeber zum Schweigen gebracht. Noch am 24. März 2020 forderte RReporter ohne Grenzen die chinesische Regierung auf, endlich Kritik am Umgang mit dem Coronavirus zuzulassen, da sie weiterhin rigoros gegen Stimmen vorgehe, die das chinesische Krisenmanagement in Frage stellen.

Auch gegenüber der WHO handelte die chinesische Staatsführung, anders als von der WHO selbst zunächst behauptet, nicht transparent. Bereits im November 2019 traten in der chinesischen Stadt Wuhan Fälle einer bis dahin unbekannten Lungenerkrankung auf, die erst am 31. Dezember 2019 durch die chinesischen Behörden an die WHO gemeldet wurden. Laut Recherchen der Associated Press, informierte der Leiter von Chinas oberster Gesundheitsbehörde am 14. Januar 2020 andere staatliche Stellen über eine massive öffentliche Gesundheitskrise durch das Virus, nicht aber die WHO. John Mackenzie, a , Mitglied des WHO-Notfallkomitees für Lungenentzündung aufgrund des neuartigen Coronavirus 2019-nCoV, bezeichnete die Reaktion Chinas als „verwerflich“ und beschuldigte China, Coronavirus-Fälle in der Frühphase des Ausbruchs nicht schnell genug gemeldet zu haben.

Dennoch sind die Gründe für die derzeitige Diskussion um die Rolle der WHO nicht primär in der Kritik am Handeln der WHO in der Corona-Krise zu suchen. Schon länger wird der Versuch Chinas kritisiert, seinen Einfluss in internationalen Institutionen wie der WHO auszuweiten und damit die geopolitischen Machtstrukturen zu verändern. Obwohl insbesondere die USA in den letzten Jahren immer wieder deutlich gemacht haben, dass sie den Wert der UN und auch den Multilateralismus als solches in Frage stellen, auch um nationalistischen politischen Programmen wie „America First“ Vorschub zu leisten – bestes Zeichen dafür sind die Austritte der USA unter Trump aus dem UN-Menschenrechtsrat, der UN-Kulturorganisation UNESCO und dem Pariser Klimaschutzabkommen sowie die Aufkündigung des Atomdeals mit dem Iran – wird eine Führungsrolle Chinas in den Organisationen nicht akzeptiert. Climate Agreement, as well as the Iran nuclear deal.

Auch kommt die Kritik an der WHO und die Stundung der Mittel zur Unzeit und zeugen erstens von einer Fehleinschätzung der derzeitigen Krise, zweitens aber auch von Unkenntnis über den Handlungsauftrag und die Arbeitsweise der Organisation. Die WHO ist eine zwischenstaatliche Organisation, die nur soweit Handeln kann, wie es ihre Mitgliedsstaaten und weiteren Finanzgeber zulassen, so die Leiterin der WZB-Forschungsgruppe Governance for Global Health Anna Holzscheiter, Die in ihr stattfindenden politischen Auseinandersetzungen führen dazu, „dass die WHO mit ihren 194 Mitgliedsstaaten nicht genauso zielgerichtet, schnell und an den Verfahrensregeln vorbei reagieren kann, wie wir das in beispiellosem Ausmaß gerade in Ländern selbst mit demokratischer Verfassung beobachten können.“

So wichtig eine Kritik an den in vielen Fällen dysfunktionalen Strukturen der UN und ihrer Unterorganisationen generell ist, ist es gerade in der großen Krise wichtig, sich hinter die Organisationen, die diese Krise zu bewältigen versuchen, zu stellen, so geschehen in einem Aufruf der Zivilgesellschaft vom 15. April 2020. Darin heißt es, dass es höchste Zeit sei, „dass alle Mitgliedstaaten der WHO den enormen Wert der Organisation bei der umfassenden Bewältigung der gesundheitlichen Herausforderungen, die aufgrund des Klimawandels und anderer Bedrohungen vor uns liegen, anerkennen und unterstützen, anstatt ihre eigenen Fehler als Vorwand zu benutzen, um die führende Rolle der Organisation beim Schutz der globalen Gesundheit weiter zu schwächen.“

Bei der globalen Bewältigung der Gesundheitskrise kommen der UN und der WHO eine zentrale Rolle zu. Zum einen kann die WHO, die 1948 gegründet wurde, auf jahrzehntelange Erfahrung in der Bewältigung von Pandemien zurückgreifen, siehe die HIV/Aids-Pandemie seit Anfang der 1980er Jahre oder zuletzt die Atemwegserkrankung Sars 2002/2003 und die Schweinegrippe 2008/2009. Mit ihren 194 Mitgliedstaaten kann die WHO im Kampf gegen die Verbreitung des Coronavirus internationale und nationale Aktivitäten koordinieren, wie die Soforthilfe bei Katastrophen oder die Zusammenarbeit in der Forschung, die Entwicklung von Tests, Medikamenten und Impfstoffen. Gleichzeitig kann die WHO länderübergreifend konkrete Handlungsempfehlungen wie Quarantänemaßnahmen oder Reisebeschränkungen für die Mitgliedstaaten bereitstellen. Außerdem hat die WHO mit dem Generalsekretär der UN einen großen Fürsprecher, der ihren Anliegen weltweit Gehör verschaffen und auch darüberhinausgehend Empfehlungen aussprechen kann, die der Bewältigung der Gesundheitskrise dienen, siehe ganz aktuell Guterres Appelle für einem weltweiten Waffenstillstand.

Davon ausgehend sollten Reformen der UN und ihrer Organisationen wie der WHO gedacht und angegangen werden. Bereits 2015 beklagte der damalige Geschäftsführe von medico international, Thomas Gebauer, , dass Managementprobleme innerhalb der WHO bestehen und dass die Struktur der WHO verbessert werden muss. Ein Grund dafür sei die Kürzung der Mittel der WHO für die Seuchenbekämpfung, da Gesundheit nicht mehr nur als Menschenrecht gesehen, sondern Wirtschaftsinteressen untergeordnet werde. Um die Unabhängigkeit der Institution wiederherzustellen, müssten Business-Interessen systematisch kontrolliert und die Finanzierung der Organisation verändert werden.

Der WHO-Programmhaushalt 2020-2021 beträgt 4,8 Milliarden US-Dollar, der Etat der Berliner Charité für 2018 lag im Vergleich dazu bei 1,8 Milliarden Euro. Die für die Arbeit der WHO besonders wichtigen Pflichtbeiträge der Mitgliedsstaaten, die die WHO ursprünglich in Gänze finanzierten, machen darin nur noch ein Fünftel aus, da sie kontinuierlich gesunken sind seit ab den 1980er Jahren Mitgliedstaaten (beginnend mit der Reagan-Administration) Beitragszahlungen zurückhielten und die USA 1993 durchgesetzt haben, dass die Pflichtbeiträge eingefroren werden. Diese „Phase der finanziellen Erpressung“, so der Schweiz- und UN-Korrespondent für die tageszeitung newspaper Andreas Zumach, machte die UN und ihre Organisationen zu Bittstellern, eine Entwicklung, die sich bis heute fortsetzt und 1997 noch dadurch beschleunigt wurde, dass der damalige UN-Generalsekretär Kofi Anan die UN in ihrer Finanznot für private Finanzquellen öffnete. Zu vier Fünfteln ist die WHO seither abhängig von freiwilligen, interessengeleiteten Beitragsleistungen von Mitgliedstaaten und von zumeist zweckgebundenen Zahlungen privater Stiftungen und Unternehmen, darunter maßgeblich Pharmakonzerne, die dadurch Einfluss auf politische Entscheidungen der WHO auszuüben versuchen. In den Jahren 2012-2013 war der größte Geldgeber der WHO, noch vor den USA, die Bill & Melinda Gates Foundation mit den entsprechenden Folgen für die Programmatik der WHO: weg von der Stärkung öffentlicher Gesundheitssysteme hin zu einzelnen wenigen Krankheiten wie Tuberkulose oder Malaria, gegen die mit Impfungen oder Moskitonetzen schnell und kostengünstig Erfolge vorzeigbar sind.

Die gegenwärtige Krise kann nur durch massive, von der WHO koordinierte und von der internationalen Gemeinschaft unterstützte Investitionen in den Gesundheitssektor weltweit, also auch im globalen Süden, wo der Verlauf dieser Pandemie noch gar nicht absehbar ist, eingedämmt werden. Anders als die nationalen Regierungen zeigt die WHO in der Krise stetig die globale Dimension der Krise auf, auch, da die Länder des globalen Südens über deutlich schwächere Gesundheitssysteme und nicht annähernd über die finanziellen Mittel verfügen, die im Norden gerade für die Bewältigung der Krise aufgebracht werden, und die internationale Gemeinschaft auch hier gefragt sei wird. Im Zuge dessen hatten Weltbank und Internationaler Währungsfonds bereits im März 2020 dazu aufgerufen, von den ärmsten Ländern vorerst keine Schuldenrückzahlung zu verlangen und haben sich die G20-Mitglieder Mitte April darauf verständigt, alle Zins- und Tilgungszahlungen der 77 ärmsten Länder von Mai bis Dezember 2020 zu stunden. Mittel- und langfristig aber geht es, auch um anderen Epidemien, siehe Ebola, vorzubeugen, um sehr viel mehr. Um Gesundheitskrisen wie die derzeitige bewältigen zu können, muss die Unabhängigkeit der WHO wiederhergestellt werden. Die massive Aufstockung der niedrigen Pflichtbeiträge ist dabei zentral. Angesichts des ungewissen entwicklungspolitischen Kurses zentraler Geber wie den USA, siehe die jetzige Einstellung der Zahlungen durch die US-Regierung, sollten dabei laut Brot für die Weltauch alternative Modelle, etwa eine stufenweise Erhöhung, mitgedacht werden.

Dazu bedarf es jedoch eines Umdenkens der Mehrheit der Mitgliedsstaaten. Die ehemalige WHO-Generaldirektorin Margret Chan forderte noch 2016 erfolglos eine Erhöhung der Pflichtbeiträge um zehn Prozent und damit eine Abkehr von der „Politik des nominellen Nullwachstums“, obwohl sie sehr deutlich aufgezeigt hatte, dass ohne Erhöhung einzelne Programmbereiche eingeschränkt oder gestrichen werden müssen. Ein wichtiger Grund für die Ablehnung schien das fehlende Ownership der Mitgliedstaaten zu sein, die den Nutzen der Arbeit der WHO für ihr Land nicht sahen und die WHO als Dienstleister wahrnahmen und nicht als Organisation, deren Teil sie als Mitgliedstaaten selbst sind.

Die Stagnation und Kürzung der Pflichtbeiträge an die WHO und das fehlende Ownership trugen auch weitergehend zu deren Schwächung bei, da mehr und mehr gesundheitsbezogene Maßnahmen zu anderen Institutionen, zunächst zu anderen UN-Organisationen wie UNICEF und seit 1996 zu UNAIDS, später aber auch zu öffentlich-privaten Partnerschaften wie dem Global Fund oder der Globalen Allianz für Impfstoffe Gavi und zuletzt zu Multi-Stakeholder-Initiativen wanderten. Solche Arrangements, unterstützt vom Weltwirtschaftsforum und sogar von der UN, sorgten laut der kanadischen Wissenschaftlerin Anne-Emanuelle Birndendafür, „dass die WHO nur ein Partner unter vielen ist und nicht mehr – wie es ihrem Mandat entspricht – die koordinierende Autorität zur Förderung globaler Gesundheit und zum Schutz von Gesundheit als einem „fundamentalen Recht“.

Damit die WHO ihrem Gründungsauftrag, nämlich für alle Völker das höchstmögliche Gesundheitsniveau zu erreichen, wieder gerecht wird, muss ihre Rolle und Autorität als zentrale, einzig demokratisch legitimierte Instanz in globalen Gesundheitsfragen nachhaltig gestärkt werden. Nur so kann die WHO zukünftig nicht nur koordinieren und moderieren, sondern wieder eine Führungsrolle im globalen Gesundheitsbereich einnehmen. Entscheidend dafür ist, dass sich die WHO auf die in ihrer Verfassung beschriebenen Organisationsziele zurückbesinnt, nämlich auf Basis von fundierten und unabhängigen wissenschaftlichen Erkenntnissen zu einer Verbesserung der Lebensverhältnisse insgesamt beizutragen.

Nicht nur auf der Finanzierungsseite müssen Entwicklungen, die über Jahrzehnte stattgefunden haben, umgekehrt werden. Wirksamkeit und Erfolg von Maßnahmen sollte sich danach bemessen, ob sie zu mehr gesundheitlicher Gerechtigkeit beitragen, und nicht ob sie marktkonform sind. Gesundheit als ein fundamentales Recht muss verteidigt und durchgesetzt werden, was demokratische Aushandlungsprozesse und ein dementsprechendes Umdenken auf Seiten der Mitgliedstaaten voraussetzt, die Gesundheitsversorgung nicht mehr als marktwirtschaftliches Problem, sondern im Sinne eines solidarischen Gesundheitssystems als politische, wirtschaftliche und soziale Aufgabe ansehen müssen.

Wie medico international schon 2018 zum 40. Jahrestag der Deklaration von Alma-Ata dem Abschlussdokument der WHO-Konferenz 1978 in Alma-Ata (Kasachstan) forderte und die WHO selbst in ihrem Weltgesundheitsbericht 2008erneut festhielt, muss die WHO in ihrer Arbeit zu den darin kodifizierten Prinzipien der so genannten „Primary Health Care“ (Basisgesundheitspflege) zurückkehren. Das heißt, wie in der Deklaration von Alma Ata dargelegt, dass Gesundheit als „grundlegendes Menschenrecht“ anerkannt werden muss, und dass „das Erreichen eines möglichst guten Gesundheitszustands ein äußerst wichtiges weltweites soziales Ziel ist, dessen Verwirklichung Anstrengungen nicht nur der Gesundheitspolitik, sondern auch vieler anderer sozialer und ökonomischer Bereiche erfordert“. Das heißt auch, das Gesundheitssystem wieder in die öffentliche Hand zu geben, also die neoliberalen Strukturreformen seit den 1970er Jahren rückgängig zu machen, und es zu demokratisieren. Und zwar auf allen Ebenen:: auf Ebene der Beschäftigten, etwa durch eine Unterstützung von Bewegungen für mehr Personal in Krankenhäusern in Form gesellschaftlicher Bündnisse, Volksbegehren und Tarifauseinandersetzungen und auf systemischer Ebene, beispielsweise durch die Demokratisierung der formal ja noch bestehenden Selbstverwaltung im Gesundheitswesen, durch die Beteiligung von Patient*innen bzw. Versicherten an den Entscheidungen und Entwicklungen im Gesundheitswesen, durch eine Krankenversicherung, die auf dem Solidar- und Sachleistungsprinzip beruht, aber auch durch eine Demokratisierung der Medizin als solcher.

Der Druck zu Veränderungen muss dabei von unten kommen, von gut vernetzten und beharrlichen zivilgesellschaftlichen Kräften. Zugleich werden, so der neue Geschäftsführer von medico international, Christian Weis, große Fragen neu zu diskutieren und als Lehre aus der Pandemie zu ziehen sein. Was sind tatsächlich systemrelevante Institutionen, Unternehmen, aber auch Berufe, welche öffentlichen Güter und Institutionen gilt es zu schützen und wieder auszubauen, was ist aber auch über den wirtschaftlichen Sektor hinausgehend wichtig für den Erhalt und die Stärkung einer vielfältigen, demokratischen Gesellschaft und muss daher jetzt in Zeiten der Krise am Leben erhalten werden? Gleichzeitig muss die Corona-Pandemie, so Anna Holzscheiter, in einen größeren Zusammenhang eingebettet werden, da sie nicht nur eine Gesundheitskrise, sondern auch eine „Pandemie der globalen Ungleichheit“ ist, der vor allem Milliarden von Menschen in ärmeren Ländern und Regionen der Welt schutzlos ausgesetzt sind, wo schon andere Infektionskrankheiten wie Malaria, Tuberkulose und HIV weit verbreitet sind. Dass die WHO in diesem Zusammenhang unmittelbar relevante Gesundheitsthemen, wie beispielweise die schlechten Arbeitsbedingungen und die Migration von Gesundheitspersonal oder auch die Gender-Ungleichheit im Gesundheitssektor beleuchtet, wichtige Daten erhebt und in Umlauf bringt hat nicht zuletzt der Anfang April 2020 erschienene WHO-Bericht State of the World's Nursing zur Lage der Krankenpfleger*innen weltweit gezeigt. Außerdem muss eine Debatte über die Wirksamkeit des Multilateralismus, seiner Organisationen und Instrumente geführt werden, sowohl was die derzeitige Gesundheitskrise angeht, als auch die Klimakrise oder das Thema Krieg und Frieden. Dies auch vor dem Hintergrund, dass eine Konfrontation Chinas und der USA – Ausgangspunkt der Diskussion – vor dem Hintergrund der Corona-Pandemie zumindest nicht unwahrscheinlicher geworden ist.

Eva Wuchold ist Programmdirektorin Soziale Rechte im RLS Büro Genf.

Translated by Jordan Schnee and Joel Scott for Gegensatz Translation Collective.

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